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Die Verfassungsgeschichte der Bundesrepublik Deutschland beginnt in Frankfurt: Am 1. Juli vor 75 Jahren haben die Milit\u00e4rgouverneure der drei Westm\u00e4chte im Eisenhower-Saal des I.G. Farben-Haus (heute Campus Westend) drei Urkunden \u00fcbergeben. Diese \u00bbFrankfurter Dokumente\u00ab enthielten den Auftrag, eine Verfassung f\u00fcr das k\u00fcnftige Deutschland zu erarbeiten.<\/p>\n<\/div>\n<\/div>\n\n\n\n
Selbst unter geschichtsbewussten Mitgliedern der Goethe-Universit\u00e4t am Campus Westend ist oft nicht bekannt, was hier am 1. Juli 1948 geschah: An diesem Tag \u00fcbergaben die Milit\u00e4rgouverneure der westlichen Alliierten, Lucius D. Clay, Pierre K\u0153nig und Brian Robertson, im heute \u00bbEisenhower-Saal\u00ab genannten Raum am Sitz der amerikanischen Milit\u00e4rregierung drei Urkunden an die Ministerpr\u00e4sidenten der westdeutschen L\u00e4nder. Diese Urkunden sind als \u00bbFrankfurter Dokumente\u00ab in die deutsche Verfassungsgeschichte eingegangen (Darstellungen vgl. Benz, Morsey, Mu\u00dfgnug, Blank, Stern und Klein).<\/p>\n\n\n\n
Zum zeitlichen Kontext: Schon 1946 zeigten sich Risse zwischen den drei westlichen Alliierten und der Sowjetunion. Der 1947 beschlossene Marschallplan wurde von Stalin f\u00fcr Osteuropa einschlie\u00dflich der Sowjetischen Besatzungszone abgelehnt. Mit dem Br\u00fcssel-Pakt schlossen im M\u00e4rz 1948 Gro\u00dfbritannien, Frankreich und die Benelux-Staaten ein erstes westliches Verteidigungsb\u00fcndnis. Im selben Monat k\u00fcndigte die Sowjetunion die Zusammenarbeit im Alliierten Kontrollrat auf. Am 23. Juni 1948 trat in den Westzonen die W\u00e4hrungsreform in Kraft, am 24. Juni begann die Sowjetunion die Berlin-Blockade. Auf der zwischen Februar und Juni 1948 stattfindenden Londoner Sechsm\u00e4chtekonferenz wurde die deutschlandpolitische Neuorientierung der Westalliierten beschlossen. Nun sollten die Ministerpr\u00e4sidenten der westdeutschen L\u00e4nder erm\u00e4chtigt werden, \u00bbeine verfassungsgebende Versammlung einzuberufen, die von den L\u00e4ndern zu genehmigen sein wird\u00ab. Die Mitglieder der Versammlung sollten von den L\u00e4nderparlamenten bestimmt werden.<\/p>\n\n\n\n Die Frankfurter Dokumente sollten den Inhalt dieser Londoner Beschl\u00fcsse umsetzen. Die erste der drei Urkunden betraf die Erarbeitung einer deutschen Verfassung, die zweite eine m\u00f6gliche Neugliederung der deutschen L\u00e4nder und die dritte das Besatzungsstatut in Deutschland. Mit der Zusammenfassung der L\u00e4nder Baden, W\u00fcrttemberg-Baden und W\u00fcrttemberg-Hohenzollern zu Baden-W\u00fcrttemberg im Jahre 1952 erledigte sich der Inhalt von Urkunde Nr. 2. Das dritte Dokument wurde mit der vollzogenen Westintegration Deutschlands durch den Generalvertrag (auch Deutschland-Vertrag genannt) und den deutschen NATO-Beitritt gegenstandslos, denn diese beendeten das Besatzungsstatut zum 5. Mai 1955.<\/p>\n\n\n\n Das entscheidende verfassungshistorische Dokument ist also das erste. Es erm\u00e4chtigte zur Einberufung einer verfassungsgebenden Versammlung bis \u00bbsp\u00e4testens\u00ab 1. September 1948 und enthielt Vorgaben zu Demokratie, Rechtsstaatlichkeit und F\u00f6deralismus. Ein Genehmigungsvorbehalt sicherte den Alliierten ein Zugriffsrecht vor der Ratifizierung der Verfassungsurkunde in den beteiligten L\u00e4ndern. Als legitimierenden Akt stellte man sich ein Referendum in den L\u00e4ndern vor, die einfache Mehrheit sollte jeweils gen\u00fcgen. Nach Annahme durch zwei Drittel der L\u00e4nder sollte die Verfassung in Kraft treten.<\/p>\n\n\n\n Die Reaktion der Ministerpr\u00e4sidenten war verhalten. Dieses Vorgehen gef\u00e4hrde die deutsche Einheit, wurde bei einer Konferenz am 8. bis 10. Juli 1948 auf dem Rittersturz \u00fcber Koblenz kritisiert. Mit der Benennung \u00bbGrundgesetz\u00ab wollten sie zum Ausdruck bringen, dass es sich nur um ein Provisorium handele. Auch von den vorgesehenen Volksentscheiden hielt man nicht viel. Die Landtage sollten \u00fcber das noch zu erarbeitende Regelwerk beschlie\u00dfen. Dies, so bef\u00fcrchteten wiederum die Alliierten, vor allem die USA, werde die Legitimit\u00e4t der Verfassung mindern. Auf deren Druck und unter dem Einfluss der Berlin-Blockade erkl\u00e4rten sich die Ministerpr\u00e4sidenten am 26. Juli 1948 (erneut in Frankfurt) mit dem Referendum als Mittel der Annahme einverstanden, \u00bbsofern die alliierten Regierungen auf der Abhaltung einer Volksabstimmung bestehen\u00ab.<\/p>\n\n\n\n Nun w\u00e4hlten die L\u00e4nderparlamente im August 1948 die Mitglieder des Parlamentarischen Rates, der verfassungsgebenden Versammlung. Zur Vorbereitung der Arbeit wurde eine Sachverst\u00e4ndigenkommission eingesetzt, der Verfassungskonvent von Herrenchiemsee, der vom 10. bis 23. August 1948 tagte. Die Frage des Plebiszits lie\u00df ein erster Entwurf offen, der Hauptausschuss lehnte es jedoch ab. Mit der dann ins Grundgesetz aufgenommenen L\u00f6sung, die Landtage \u00fcber die Verfassung entscheiden zu lassen, sollte der provisorische Charakter des Grundgesetzes auch im Verfahren zum Ausdruck kommen. Man f\u00fcrchtete, die Verfassung zu einem \u00f6ffentlichen Kampfthema zu machen \u2013 vielleicht zu Unrecht: Nach einer Umfrage im Auftrag der unter amerikanischer \u00c4gide erscheinenden \u00bbNeuen Zeitung\u00ab in M\u00fcnchen wollten im Sommer 1948 rund 95 Prozent der Befragten lieber in einem freien, demokratischen Westdeutschland leben als unter kommunistischer Herrschaft.<\/p>\n\n\n\n Der Text des Grundgesetzes wurde am 8. Mai 1949 im Plenum des Parlamentarischen Rates angenommen. Am 12. Mai 1949 genehmigten die drei Milit\u00e4rgouverneure das Grundgesetz mit einem Schreiben an Konrad Adenauer, den Pr\u00e4sidenten des Parlamentarischen Rates. Die Volksabstimmung war nun vom Tisch. Von den damals elf L\u00e4nderparlamenten stimmte bekanntlich das bayerische dagegen, doch erkannte man auch dort dessen Geltung in einem weiteren Beschluss an. Am 23. Mai 1949 trat die neue Verfassung in Kraft.<\/p>\n\n\n\n Nach wie vor ist umstritten, wie stark die Alliierten das Grundgesetz inhaltlich beeinflusst haben. Dokument Nr. 1 gab der verfassungsgebenden Versammlung den Auftrag, \u00bbeine demokratische Verfassung aus[zu]arbeiten, die f\u00fcr die beteiligten L\u00e4nder eine Regierungsform des f\u00f6deralistischen Typs schafft, die am besten geeignet ist, die gegenw\u00e4rtig zerrissene deutsche Einheit wieder herzustellen, und die Rechte der beteiligten L\u00e4nder sch\u00fctzt, eine angemessene Zentral-Instanz schafft und Garantien der individuellen Rechte und Freiheiten enth\u00e4lt\u00ab (abgedr. bei Stern, S. 1215 f.). Diese Vagheit der Formulierung ist auf divergierende Vorstellungen auf der Londoner Konferenz zur\u00fcckzuf\u00fchren, f\u00fcr die es eine gemeinsame Formel geben musste. Die hier formulierten Grundelemente waren jedoch, entgegen einem anf\u00e4nglichen Missverst\u00e4ndnis der Ministerpr\u00e4sidenten, als solche nicht verhandelbar.<\/p>\n\n\n\n Hei\u00dft das nun, dass die entsprechenden Gehalte des Grundgesetzes Sch\u00f6pfungen der Alliierten sind? Dergleichen ist in den Anfangsjahren der Bundesrepublik behauptet worden. In der deutschen Rechtswissenschaft gab es hierzu drei Positionen (Spevack, S. 15 ff.): (1) das Grundgesetz als Diktat der Alliierten, (2) das Grundgesetz als Kompromiss zwischen Alliierten und den deutschen Mitgliedern in Herrenchiemseer Konvent und Parlamentarischem Rat und (3) das Grundgesetz als eigenst\u00e4ndige Leistung deutscher Verfassungskultur. Der Streit und seine Entwicklung haben wohl auch mit einem Gew\u00f6hnungsprozess in der deutschen Gesellschaft zu tun, der, wie in einer historischen Untersuchung nachgezeichnet wird, von anf\u00e4nglicher Indifferenz in den sp\u00e4ten 1940ern \u00fcber allm\u00e4hliche \u00bbToleranz\u00ab in den 50ern und einer Krise in den 60ern schlie\u00dflich zu Verfassungspatriotismus und Normalit\u00e4t seit den 80er Jahren gef\u00fchrt habe (Spevack, S. 505 ff.).<\/p>\n\n\n\n Sicherlich unterlagen die Mitglieder des Konvents und des Parlamentarischen Rates nicht st\u00e4ndig den Anweisungen der Milit\u00e4rregierungen. Doch gab es einen kontinuierlichen, diskreten Austausch. Vieles im Grundgesetz baut auf \u00e4lteren Schichten der Verfassungsgeschichte auf. Insbesondere gilt dies f\u00fcr die Grundrechte, deren Vorl\u00e4ufer teils in die Weimarer Reichsverfassung (WRV), teils bis ins fr\u00fche 19. Jahrhundert zur\u00fcckreichen. Republikform, parlamentarische Demokratie und Teile des Gesetzgebungsverfahrens sind ein Erbe der Weimarer Reichsverfassung, andere Bestimmungen im Grundgesetz sind als Korrekturen von \u00bbWeimar\u00ab zu verstehen, kn\u00fcpfen also an dysfunktionale Elemente der WRV an, wie die Kanzlerwahl und die Stellung des Bundespr\u00e4sidenten. Wieder anderes reagiert auf den NS-Unrechtsstaat, wie die Menschenw\u00fcrde, Regelungen zur Staatsangeh\u00f6rigkeit, das Asylgrundrecht, das Recht auf Kriegsdienstverweigerung und das Widerstandsrecht. Manches ist auch eine eigenst\u00e4ndige Neusch\u00f6pfung wie die systematische Stellung, unmittelbare Geltung und Durchsetzbarkeit der Grundrechte. Ein Kapitel f\u00fcr sich ist das Bundesverfassungsgericht. Hier spielten alliierte, vor allem amerikanische W\u00fcnsche eine Rolle, doch war ein solches Gericht ohnehin geplant, und die deutsche Verfassungsgerichtsbarkeit folgt deutlich weniger als etwa das Schweizerische Bundesgericht dem Modell des US Supreme Court.<\/p>\n\n\n\n Der einzige Bereich, in dem es nachweislich zu Interventionsversuchen der Westalliierten gekommen ist, war die Bundesstaatlichkeit \u2013 vielleicht eine Ursache daf\u00fcr, dass der deutsche F\u00f6deralismus in den ersten Jahren als blo\u00dfer Oktroy, die L\u00e4nder als Kunstsch\u00f6pfungen ohne historische Wurzeln empfunden wurden. Zu Unrecht: Deutschland bestand seit jeher aus Einzelstaaten und hat sich vom Staatenbund (Heiliges R\u00f6misches Reich, Deutscher Bund) zum Bundesstaat (seit 1866\/1871) entwickelt. In Weimar waren die f\u00f6deralen Elemente nicht mehr sehr stark ausgepr\u00e4gt, von der Gleichschaltung der L\u00e4nder in der Nazi-Diktatur gar nicht zu reden. Ein Zentralstaat hat im Parlamentarischen Rat auch nie zur Debatte gestanden, es ging immer nur um die Ausgestaltung.<\/p>\n\n\n\n Dennoch hat es dazu zwei Memoranden der Alliierten gegeben. Zum einen ging es um die Bundesgesetzgebung: Insbesondere aus amerikanischer Sicht erschienen die Gesetzgebungskompetenzen des Bundes zu stark \u2013 zieht in den USA doch eine Gesetzgebungszust\u00e4ndigkeit immer auch eine Verwaltungskompetenz nach sich, was viel Macht in den H\u00e4nden des Bundes bedeutet h\u00e4tte. Nach dem Grundgesetz sind jedoch die L\u00e4nder f\u00fcr den Vollzug auch der Bundesgesetze verantwortlich, man spricht von Verbundf\u00f6deralismus. Die franz\u00f6sische Milit\u00e4rregierung wiederum sah eine starke Bundesgewalt im Bereich der Finanzen skeptisch. Sie w\u00fcnschte sich, dass der Bund finanziell auf die Beitr\u00e4ge der L\u00e4nder angewiesen sein sollte. Vermutlich mit Unterst\u00fctzung der britischen Labour-Regierung f\u00fcr die beharrende Position der SPD blieb der Parlamentarische Rat aber weitgehend bei seinen Vorstellungen. Die Alliierten genehmigten schlie\u00dflich den erarbeiteten, wie die herrschende Einsch\u00e4tzung lautet: nur geringf\u00fcgig ge\u00e4nderten Text des Grundgesetzes trotzdem (vgl. Stern, S. 1336). Der deutsche Bundesstaat wird auch heute noch gelegentlich kritisch betrachtet \u2013 zuletzt war in Zusammenhang mit der COVID-19-Pandemie in politischer Absicht von \u00bbKleinstaaterei\u00ab und einem \u00bbFlickenteppich\u00ab die Rede. Auch auf L\u00e4nderseite ist die Neigung oft nicht stark, die eigenen Rechte gegen\u00fcber dem Bund zu verteidigen, das Abstimmungsbed\u00fcrfnis in intraf\u00f6deralen Konferenzen scheint erheblich.<\/p>\n\n\n\n Dennoch hat das deutsche Modell ersichtliche Vorz\u00fcge. In der Verwaltungshoheit der L\u00e4nder kann sich die gr\u00f6\u00dfere Sachn\u00e4he der dezentralen Ebene Geltung verschaffen. Dies ist auch eine Frage der Identit\u00e4t. Die deutschen L\u00e4ndergrenzen waren, angefangen von der napoleonischen Neugliederung 1803, f\u00fcnfmal tiefgreifend ver\u00e4ndert worden (Blank, S. 325), die entstandenen L\u00e4nder waren sicher auch vorher nicht immer organisch gewachsene Gebilde. Nach bald 75 Jahren ist jedoch ein neues Regionalbewusstsein entstanden. Der zweite Vorzug der Bundesstaatlichkeit liegt in der Vermehrung der Herrschaftsebenen, die man als vertikale Gewaltenteilung bezeichnet. Sie macht \u00bbDurchregieren\u00ab, Gleichschaltung und monolithische Machtaus\u00fcbung schwierig und unwahrscheinlich.<\/p>\n\n\n\n Der zweite Punkt, der infolge der Frankfurter Dokumente diskutiert wurde, ist die Legitimationsfrage: Wer war nach der Geschichte ihrer Entstehung und Folgewirkungen Verfassungsgeber, und war das Grundgesetz danach eine \u00bbrichtige\u00ab Verfassung? Dem Verst\u00e4ndnis seiner V\u00e4ter und M\u00fctter nach sollte es nur ein \u00bbVerwaltungsstatut\u00ab sein, und auch der Begriff \u00bbGrundgesetz\u00ab sollte ja ein Provisorium ausdr\u00fccken. Das macht, wie geschildert, die Alliierten noch nicht zu Verfassungsgebern. Aber auch die L\u00e4nder waren nicht die Verfassungsgeber, und ihre Repr\u00e4sentanten wollten dies auch nicht sein.<\/p>\n\n\n\n Oft wurde ge\u00e4u\u00dfert, dass es f\u00fcr die Annahme einer Grundordnung eines Plebiszits bed\u00fcrfe, das allein Legitimit\u00e4t stiften k\u00f6nne. Doch ist dies schon historisch-empirisch nur sehr selten der Fall, und wenn es so ist, besagt dies \u00fcber den Charakter des verabschiedeten Dokuments nicht viel. Legitimit\u00e4t entsteht vor allem durch Staatspraxis und Verfassungsleben. Dies wird auch mit Blick auf das Grundgesetz heute so gesehen. Entscheidend sind Wahlen, insbesondere die erste, der Verfassungsgebung folgende Bundestagswahl, ferner die Aus\u00fcbung der durch das Grundgesetz legitimierten Regierungsgewalt und die akzeptierte Praxis der Verfassungsorgane und der Anwendung des unter seiner Geltung rezipierten und erlassenen Rechts. Was mit den Frankfurter Dokumenten seinen Anfang nahm, hat sich l\u00e4ngst selbst legitimiert.<\/p>\n\n\n\n Der Text ist eine leicht ge\u00e4nderte und gek\u00fcrzte Fassung eines \u00f6ffentlichen Vortrages zu 75 Jahren \u00bbFrankfurter Dokumente\u00ab, gehalten am Freitag, 30. Juni 2023, an der Goethe-Universit\u00e4t.<\/em><\/p>\n\n\n\n Literatur<\/strong><\/p>\n\n\n\n Benz, W.: Von der Besatzungsherrschaft zur Bundesrepublik: Stationen einer Staatsgr\u00fcndung, 1984, S. 214 ff.<\/p>\n\n\n\n Blank, B.: Die westdeutschen L\u00e4nder und die Entstehung der Bundesrepublik, 1995, S. 27 ff.<\/p>\n\n\n\n Feldkamp, M.F.: Adenauer, die Alliierten und das Grundgesetz, M\u00fcnchen 2023.<\/p>\n\n\n\n Friedrich, C. J.: Rebuilding the German Constitution, Am Pol Sc Rev 43 (1949), 461 (462).<\/p>\n\n\n\n Klein, H.-H., in: D\u00fcrig\/Herzog\/ Scholz, Grundgesetz, Art. 144 GG Rn. 4 ff. (Kommentierungsstand 2017).<\/p>\n\n\n\n Kr\u00f6ger, K.: Die Entstehung des GG, NJW 1989, 1318 (1320).<\/p>\n\n\n\n Morsey, R.: Der Weg zur Bundesrepublik Deutschland, in: Jeserich\/Pohl\/v. Unruh, Deutsche Verwaltungsgeschichte Bd. V, 1987, S. 87 ff.<\/p>\n\n\n\n Mu\u00dfgnug, R., in: Isensee\/ Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts Bd. I, 1987, \u00a7 6 Rn. 22 ff.<\/p>\n\n\n\n Stern, K.: Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland Bd. V, 2000, \u00a7 133.<\/p>\n\n\n\n Spevack, E.: Allied Control and German Freedom, 2000, S. 13 ff.<\/p>\n\n\n\n Wilms, H.: Ausl\u00e4ndische Einwirkungen auf die Entstehung des Grundgesetzes, 1999, S. 198 ff.<\/p>\n<\/div>\n<\/div>\n<\/div>\n\n\n\n![\"\"](\"https:\/\/aktuelles.uni-frankfurt.de\/wp-content\/uploads\/2024\/01\/BayerischesHauptstaatsarchiv_NL_Ehard_1152_RZ-web.jpg\")
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Die Frankfurter Dokumente und das Grundgesetz<\/h4>\n\n\n\n
AUF DEN PUNKT GEBRACHT
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Von der Indifferenz zum Verfassungspatriotismus<\/h4>\n\n\n\n
![\"\"](\"https:\/\/aktuelles.uni-frankfurt.de\/wp-content\/uploads\/2024\/01\/B-145-Bild-00047567_Bundesarchiv_web-371x500.jpg\")
Legitimit\u00e4t ohne Plebiszit?<\/h4>\n\n\n\n